解读2015《深化农村改革综合性实施方案》全文
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视频：解读《深化农村改革综合性实施方案》：明确原则和方向 聚焦五大领域 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。 在国新办新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，农村改革是全面深化改革中的重头戏，其涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计 在国务院新闻办公室11月4日举办的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文、副主任韩俊就党的十八届五中全会关于深化农村改革的精神进行了介绍，重点就《深化农村改革综合性实施方案》涉及的农村集体产权改革、城乡一体化体制机制、农业支持保护制度等3大重点领域进行了解读。 明晰农村集体产权归属 “我国农村经济的主体是农村集体经济，全国45%至46%的国土面积属于农村集体所有，包括了耕地、林地、草原和未利用土地。因此，农村集体产权制度改革对整个农村经济体制具有基础性意义。”陈锡文表示，改革开放以来，农村集体资产总量有很大的增长，但产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅的问题也日益突出，在很多地区，集体经济缺乏发展活力，集体资产保值增值困难，集体经济组织与农民的利益联结不够紧密。目前，农村集体产权制度改革要按照不同的资产类型来推进。 第一类是农村集体经济的主体部分即耕地。根据第二次土地详查结果，现有耕地是20.2亿亩。当前，我国农村有2.3亿户农民承包了集体土地。为落实“三权分置”的原则，中央提出对农户的承包经营权进行确权登记。目前，土地确权登记整省试点已扩大到12个省，全国2215个县市区都安排了试点，已完成确权面积2.6亿亩以上。通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确了其用益物权性质，保障了农民的财产权利。 第二类是农村非资源性的经营性资产，包括了过去的乡镇企业和现在的物业经济、物流经济等，据统计，这部分资产数量达几万亿元。过去在一些地方，这部分资产没被管好，利益也没有让农民共享。今后要通过股份合作制的改革，把集体的经营性资产通过一定的形式，确权到每个农户身上。农民对其经营管理有知情权和监督权，每一个拥有股份的集体组织成员都有分红的权利。第三类是农村非经营性的集体资产，主要包括幼儿园、小学、卫生所等。 韩俊认为，推进农村集体产权制度改革，就要稳妥推进农村土地制度改革、对农村集体经营性资产实行确权到户的股份合作制改革，探索有利于提高公共服务能力的非经营性资产集体统一运营管理有效机制，以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。 粮价应贴近市场且兼顾农民收益 “粮食价格的形成应当贴近市场，同时要兼顾农民的合法收益。这是今后中国粮食价格形成机制的一个很重要的原则。”陈锡文介绍，今年玉米临储价格每斤比去年平均降低了0.12元。在没有实行临储价的地区，玉米价格也在下跌。但应该看到，国内玉米临储价格和市场价格均仍然高于国际市场价格。这几年，我国不断提高临储价格和最低收购价，与国际市场粮价走向出现了相反的状况。从这个角度来看，降低玉米临储价格考虑到了当前粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”的复杂情况，同时也不能让种粮农民太吃亏。 陈锡文表示：“下一步，要继续推进价格形成机制改革，原则是使得价格和补贴分开。现行的最低收购价和临储价格，一定程度上是把价格和补贴合在一起。今后要把价格和补贴分开，价格主要由市场形成，农民按市场价卖粮，经营主体按市场价收粮，这样粮食市场才会活跃。当市价过低时，政府要采取适当的政策措施直接补贴农民，但要和价格分开。” 我国主要农产品价格高于国际市场的一大原因是农业竞争力不强。每户农民种地规模往往不到10亩，这决定了我国农业的基础竞争力不够。对比一些国家的农户一般几千亩甚至几万亩地的经营规模，我国农业还没有显现很明显的规模效应。陈锡文说，新型经营体系的建立会对提高农业竞争力起到很大作用。未来农业效益的提高，既要重视土地流转的形式，也要重视土地入股和土地托管的方式。既要重视提供农产品的经营主体，也要重视提供服务的经营主体。 城乡一体化重在健全公共服务
城乡发展一体化体制机制是深化农村改革的重点领域之一。近年来，国家采取了一系列强农惠农政策，作为公共资源最核心部分的公共财政，其覆盖农村的范围不断扩大，逐步从纯公共产品向准公共产品延伸，已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局，农村社会事业和公共服务供给机制发生了重大变化，国家与农民的分配关系实现了由少取、不取到多予的历史性重大转折。
韩俊表示，当前经济持续下行的压力加大，无论国家财政多么困难，今后对“三农”的支持力度不会减弱，投入不会减少。同时，财政支农的方式也需要进行创新，要更好发挥财政的杠杆作用，撬动更多的金融资本、社会资金投向“三农”领域。他建议，可以通过“以奖代补”“先建后补”、财政贴息、政府与社会资本合作、政府购买服务等多种方式来撬动更多资金参与农村基础设施建设、现代农业开发、农村人居环境整治等领域。据统计，今年前三季度，“三农”领域投资增长26%以上，尤其是农村新产业、新业态的投资增长更快。
“城乡一体化的核心问题是推进农民工的市民化进程，有两个重要问题要解决。”韩俊说，一是随迁子女教育问题。转移人口的子女要读高中，现在还很难做到同城待遇，这方面国家在持续加大改革力度，很多省都出台了政策，要创造条件，让越来越多的农业转移人口的随迁子女能够在城里参加中考、高考。二是保障性住房。今后的方向是要保障农村转移人口在住房保障方面也获得同等待遇。
韩俊认为，要推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。“虽然这要有一个过程，但政策的目标是非常清楚的。”
2015《深化农村改革综合性实施方案》全文
农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。要从总体上把握好农村改革的方向，提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务、重要路径，从全局上更好地指导和协调农村各项改革，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。
根据中央统一部署，从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发，特制定深化农村改革综合性实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十
八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，主动适应经济发展新常态，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。
(二)目标任务。到2020年，农村
各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。
(三)基本原则
1.坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。
2.坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。
3.坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强国家对农业的支持保护，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。
4.坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。
5.坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹考虑公平和效率。
6.坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作，及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革，要按程序报批，取得授权，在一定范围内开展试点。
7.坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下，积极稳妥深化农村各项改革。
二、关键领域和重大举措
全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题，要明确大的方向、主要内容和重大方针对策，进一步理清改革思路。
(一)深化农村集体产权制度改革
以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，进一步发挥集体经济优越性，进一步调动集体经济组织成员积极性。
1.深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实 “农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
二是深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管理方式，充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。
2.分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。
3.深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，深化配套改革，完善集体林权制度。实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林、放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。稳步推进国有林场和国有林区改革。研究提出加强天然林资源保护的指导意见，有序停止天然林商业性采伐。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体，促进水利工程良性运行。深化农村改革综合性实施方案 深化农村土地制度改革
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